政府采购合同履行中能否变更核心产品？

近日，广东政府采购智慧云平台发布了两则政府采购行政处罚决定书。监管部门对某实验室多媒体设备建设项目政府采购活动进行调查，发现中标供应商应采购人要求，与采购人签订《产品变更协议》，将该项目部分采购标的品牌规格型号由A云终端系统变更为B云终端系统，且已按照变更协议履行、验收。

监管部门认为上述行为违反了《中华人民共和国政府采购法》第五十条的规定，“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。”向涉案的采购人和供应商均送达《政府采购行政处罚告知书》，告知违法事实、依据和拟作出的行政处罚事项。采购人及供应商依法参与了听证，并做了陈述、申辩。

最终，监管部门认为采购单位的陈述、申辩意见理由不成立，不予采纳， 根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六十七条“采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：……（六）擅自变更、中止或者终止政府采购合同”的规定，责令采购单位限期改正，并给予警告的行政处罚。

认为供应商的陈述、申辩意见理由部分成立，予以综合采纳，最终认定该行为属于轻微违法行为，具有减轻行政处罚的情形。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十二条第一款及《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第（五）项的规定，对供应商处以采购金额707.73万元千分之五的罚款3.5387万元。

首先应明确，从政府采购有一套严谨的采购程序和政策准则，采购人与供应商协商一致并不能得出“非擅自”的结论，否则政府采购制度程序将形同虚设，采购人有不满意的情况找个理由便可“协商一致”变更采购合同，让政府采购失去其严肃性。

根据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）第十六条规定，“集中采购机构或者主管预算单位应当根据框架协议约定，组织落实框架协议的履行，并履行下列职责：……（四）根据框架协议约定，在质量不降低、价格不提高的前提下，对入围供应商因产品升级换代、用新产品替代原入围产品的情形进行审核……”。此项内容对招标采购活动具有一定启示，即在不变更采购合同其他条款的前提下，是否可以在质量不降低、价格不提高的前提下变更核心产品。

笔者认为此方式是可行的，但关键在于质量不降低、价格不提高的判定不应是采购人和供应商双方协商，而应按照正常招标采购评审要求，组成具备专业能力的评审专家组对产品变更充分论证并出具《论证函》，并将所有相关证明材料和采购合同一并存档备查，而不是简单经采供双方协商一致签订一份《产品变更协议》就能生效的。此举既保证了政府采购的程序正义，同时一定程度增加了变更采购合同的成本，避免采购人滥用权利。

《政府采购法》第四十九条规定政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。此规定确切来说不是对原采购合同的变更，而是一种补充，只是可以对合同履行过程中因需求调整、市场供求等因素造成的影响进行一定弥补。

需要注意的，“追加”采购也有一些注意事项：

①追加采购必须发生在合同履行过程中；

②需追加采购的标的要与原合同标的相同；

③追加采购产生的变更需要签署补充合同；

④不得改变合同的其他条款；

⑤所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。

《政府采购法》第五十条规定，“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。”也就是说，一旦出现政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的情况，采购人和供应商双方都有义务终止合同，而不是继续履行合同。