事前绩效评估与事后绩效评价关系

前言：事前绩效评估和事后绩效评价均是绩效管理的重要手段，二者都是为了加强预算管理，但事前绩效评估着重解决“项目支持与否”的问题；事后绩效评价侧重于判断“项目效益好坏”。二者在目的、对象、内容、工作开展阶段及组织管理等方面各有特点，但事前绩效评估位于绩效管理最前端，对事后绩效评价工作的开展具有一定指导性，预算管理效果更为明显。

一、引言

为加强财政支出管理，约束财政资金支出的经济性、效益性，事后绩效评价工作已持续开展多年。为在预算编制阶段开始控制资金使用，北京市财政局于2010年率先开始探索事前绩效评估工作。同是绩效管理的重要手段，事后绩效评价技术已较为成熟，为什么要探索开展事前绩效评估工作，二者之间具备怎样的区别和联系？事前绩效评估工作的开展对事后绩效评价工作有什么样的影响？通过分析梳理二者的关系，有助于我们进一步了解两项工作各自的特点，明确事前绩效评估对项目决策及实施的重要指导意义。

二、事前绩效评估与事后绩效评价的比较

《北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法》（京财预〔2012〕2892号）是北京市开展事前绩效评估工作的主要依据，《北京市财政支出绩效评价实施细则》（京财绩效〔2013〕2072号）是北京市开展事后绩效评价工作的主要依据，在文件基础上，结合其他相关资料，对两项工作的对象、内容、组织管理等方面进行了比较分析。

（一）目的

事前绩效评估与事后绩效评价均是为了加强预算管理，但二者的本质目的存在差异，前者的目的是加强预算科学化精细化管理，提高预算资金分配决策的科学性、公开性和公正性，着重解决“支持与否”的问题；后者的目的是加强预算绩效管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，着重判断“效益好坏”的问题。

（二）对象

事前绩效评估与事后绩效评价均关注金额较大的项目，前者关注与市财政局直接发生预算缴拨款关系的单位申请的财政资金项目，以拟列入预算的民生类、城市管理服务和城市建设类等社会关注度较高、金额较大的项目及重大政策为重点；后者包括纳入政府或部门预算管理的资金，以项目支出为重点，侧重于与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。

（三）内容

事前绩效评估主要是定性评估项目是否具备必要性和可行性，是否符合立项支持条件，应该支持多少资金，其内容包括项目实施的必要性、可行性、绩效目标、财政支持范围及方式、项目预算和其他内容。事后绩效评价主要是定量评价项目目标实现程度，项目执行过程是否合规，预期效果是否明显、合理，其内容包括绩效目标设定、资金投入和使用、相关制度及措施、目标实现程度和效果等。

（四）阶段

事前绩效评估工作更为前置，在项目预算编制阶段进行，确定是否应该安排预算，事后绩效评价是在项目实施完成后开展，对项目执行效果进行评价。项目在事前绩效评估中予以立项支持并顺利执行后，根据需要进入事后绩效评价环节。若事前绩效评估确定对项目不予支持，该项目立项不成立，则不可能进入到事后绩效评价环节。

（五）组织管理

事前绩效评估与事后绩效评价均由财政部门统一领导，前者通过委托第三方的方式开展，主管部门、预算单位配合实施，且可邀请人大代表和政协委员从预算监督和民主监督的角度提出意见和建议，其参与方、监督方更为全面；后者根据评价工作需要选择是否借用第三方机构力量，有财政部门组织评价和预算部门组织评价两种形式，组织主体更为多样化。

表1：评估与评价比较分析表

三、事前绩效评估对事后绩效评价的影响

事前绩效评估工作在绩效管理环节中的顺序决定了开展事前绩效评估工作会对项目执行产生影响，从而反映在事后绩效评价结果上。通过对事前绩效评估重点关注内容及事后绩效评价指标体系中指标解释进行剖析发现：

（一）项目相关性评估对项目绩效的影响

项目的相关性主要针对政策相关性、职能相关性、需求相关性、财政投入相关性和产出与效果相关性等进行分析。这与事后绩效评价体系中决策依据、产出数量、产出质量、社会效益、经济效益及服务对象满意度等指标的评分要点契合程度较高。对前者的论证可能会在事后绩效评价中通过这些指标得分反映出来。

（二）项目预期绩效的可实现性对项目绩效的影响

项目预期绩效的可实现性主要分析绩效目标明确合理性、绩效目标细化量化程度和项目预期效益可实现程度等内容。这与事后绩效评价体系中项目目标、效益指标的评分要点契合程度较高。对前者的论证可能会在事后绩效评价中通过这些指标得分反映出来。

（三）项目实施方案的有效性

项目实施方案的有效性主要针对项目内容明确性，决策程序规范性，预算编制及技术方案的科学合理性，项目组织机构、管理制度和管控措施健全有效性，项目资金保障条件等进行分析。这与事后绩效评价体系中决策程序、预算管理、财务管理、组织机构、制度建设及过程实施等指标的评分要点契合程度较高。对前者的论证可能会在事后绩效评价中通过这些指标得分反映出来。

（四）项目预期绩效的可持续性

项目预期绩效的可持续性主要针对政策的可持续性、预期产出及效果的可持续性和组织管理机构的可持续性等进行分析。这与事后绩效评价体系中项目决策依据、效益指标关注的要点具有一定相似性。对前者的论证可能会在事后绩效评价中通过这些指标得分反映出来。

（五）财政资金投入的可行性风险

财政资金投入的可行性风险主要针对财政投入能力风险、财政资金重复投入风险、支持方式及项目执行导致的财政资金投入风险等进行分析。这与事后绩效评价体系中预算管理、资金到位及财务管理等指标的评分要点殊途同归。对前者的论证可能会在事后绩效评价中通过这些指标得分反映出来。

四、基本结论与启示

（一）事前绩效评估的特点

1.事前绩效评估主要目的是确定是否对被评估项目予以立项支持，支持多少钱，评估结果直接应用于安排项目预算，对预算资金的分配使用直接产生影响，其将绩效管理工作前置，预算管理效果更为明显。

2.目前，事前绩效评估的实施主体只能是财政部门，且除专家外，人大代表和政协委员均参与事前绩效评估的过程，相较于事后绩效评价，涉及的监督力量更为广泛。

3.事前绩效评估处于探索阶段，评估体系尚不够完善，无法形成定量的评估意见，定性评估意见多依赖于参与评估人员的专业素养，需进一步探索完善事前绩效评估体系，形成定量与定性分析结合机制，增加评估结论的专业性和科学性，促进事前评估工作的专业性和普适性。

（二）事后绩效评价的特点

1.事后绩效评价主要目的是定量评价项目目标实现程度，执行过程是否合规，预期效果是否达到，评价结果更倾向于财政资金使用效果“好坏”的追责与整改，并作为编制下一年度预算的参考依据。

2.事后绩效评价有财政部门和预算单位两种组织形式，其工作组织主体更为多样化，且在开展评价工作时，可根据需要委托专家、中介机构参与，对是否有人大代表和政协委员参与评价工作不做要求。

（三）事前绩效评估的指导意义

事前绩效评估工作位于绩效管理的最前端，其对项目决策及实施具有重要指导意义。首先，开展事前绩效评估工作有利于财政部门全面掌控行业前景、预算部门组织管理、项目实施计划等情况，进而合理安排预算资金，提高预算资金分配决策的科学性。其次，预算部门在配合财政部门开展事前绩效评估工作过程中，通过剖析项目依据的宏观政策、行业环境及项目与单位履职之间的关系，明确绩效目标、定位受益群体并预期项目效果，有利于预算部门宏观把控项目并有效避免因目标、受益群体等不明确造成的公共财政资源浪费，提高财政资金使用效益。再次，事前绩效评估工作要求预算部门制定项目执行计划，明确项目实施的人、财、物、管理机制等保障措施，能够保障项目实施的计划性、条理性，强化项目相关人员留存执行过程资料的意识，并做好应对项目执行过程中突发状况的前期准备工作。

转载自微信公众号绩效评价实务